Trải qua 8 năm tiến hành chiến tranh xâm lược Việt Nam, thực dân Pháp thiệt hại ngày càng nặng nề. Đến năm 1953, Pháp bị loại khỏi vòng chiến đấu hơn 39 vạn quân; tiêu tốn hơn 2 000 tỉ phrăng. Vùng chiếm đóng của Pháp bị thu hẹp.

Quân Pháp trên chiến trường ngày càng lâm vào thế phòng ngự bị động.

Trước tình thế bị sa lầy và thất bại của Pháp, Mĩ can thiệp sâu vào cuộc chiến tranh Đông Dương, ép Pháp phải kéo dài và mở rộng chiến tranh, tích cực chuẩn bị thay thế Pháp.

Ngày 7-5-1953, được sự thỏa thuận của Mĩ, Chính phủ Pháp cử tướng Nava làm Tổng chỉ huy quân đội viễn chinh Pháp ở Đông Dương (thay cho tướng Xalăng). Nava ra kế hoạch quân sự với hi vọng trong vòng 18 tháng sẽ giành lấy một thắng lợi quyết định để “kết thúc chiến tranh trong danh dự”.

Kế hoạch Nava được chia thành hai bước:

Bước thứ nhất: trong thu-đông 1953 và xuân 1954, giữ thế phòng ngự chiến lược ở Bắc Bộ, tiến công chiến lược để bình định Trung Bộ và Nam Đông Dương, giành lấy nguồn nhân lực, vật lực, xóa bỏ vùng tự do Liên khu V, đồng thời ra sức mở rộng ngụy quân, tập trung binh lực, xây dựng đội quân cơ động chiến lược mạnh.

Bước thứ hai, từ thu-đông 1954, chuyển lực lượng ra chiến trường Bắc Bộ, thực hiện tiến công chiến lược, cố giành thắng lợi quân sự quyết định, buộc ta phải đàm phán với những điều kiện có lợi cho chúng nhằm kết thúc chiến tranh.

Để thực hiện kế hoạch Nava, thực dân Pháp tăng thêm ở Đông Dương 12 tiểu đoàn binh đưa từ Pháp và Bắc Phi sang, đồng thời xin Mĩ tăng thêm viện trợ quân sự (tăng gấp đôi so với trước, chiếm tới 73% chi phí chiến tranh ở Đông Dương), ra sức tăng cường ngụy quân, đưa lực lượng này lên đến 334 000 quân vào đầu năm 1954.

Từ thu-đông 1953, Nava tập trung ở đồng bằng Bắc Bộ 44 tiểu đoàn quân cơ động (trong tổng số 84 tiểu đoàn trên toàn Đông Dương), tiến hành những cuộc càn quét nhằm bình định vùng chiếm đóng, mở rộng hoạt động thổ phỉ, biệt kích ở vùng rừng núi biên giới phía bắc, mở cuộc tiến công lớn vào Ninh Bình, Thanh Hóa (10-1953)v.v.để phá kế hoạch tiến công của ta.

Thủ tướng Pháp Lanien nói: “Kế hoạch Nava chẳng những được Chính phủ Pháp mà cả những người bạn Mĩ cùng tán thành. Nó cho phép hi vọng đủ mọi điều”.