Quản lý nhà nước (QLNN) (state management) được hiểu là hoạt động quản lý của Nhà nước. Khác với quản lý của khu vực tư, quản lý của nhà nước là hoạt động quản lý đặc biệt, được thực hiện bằng quyền lực nhà nước. Quản lý xã hội (QLXH) là sự quản lý tổng thể xã hội chứ không phải là quản lý khía cạnh xã hội của sự phát triển[1]. Quan niệm này cho phép xác định xã hội là đối tượng quản lý chứ không phải chủ thể quản lý. Đồng thời, đối tượng của QLXH phải được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm tổng thể các lĩnh vực của đời sống xã hội, từ chính trị, pháp luật, kinh tế, văn hóa, môi trường đến giải trí, truyền thông... Như vậy, quan niệm QLNN và QLXH được tiếp cận theo những cách khác nhau. Theo đó, QLNN được tiếp cận từ giác độ chủ thể quản lý, trong khi QLXH lại tiếp cận theo đối tượng quản lý. Vì vậy, khi xác định công dân là chủ thể quản lý tham gia vào QLNN và QLXH cũng có những điểm khác biệt. Theo đó, công dân tham gia QLNN được hiểu sự tham gia của công dân vào tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước một cách trực tiếp hoặc gián tiếp. Công dân tham gia vào QLXH thực chất là tham gia quản lý những công việc Nhà nước (vì đối tượng QLNN cũng là xã hội), và các lĩnh vực phát sinh, không cần đến việc sử dụng quyền lực nhà nước. Trong QLNN và xã hội, công dân vừa là chủ thể quản lý, vừa là đối tượng quản lý. Như vậy, có thể quan niệm sự tham gia QLNN và xã hội của công dân là việc công dân tham gia vào bộ máy QLNN, tổ chức xã hội hoặc hoạt động với tư cách cá nhân để thực hiện các công việc của nhà nước, hoặc xã hội một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, gắn với các hoạt động: xây dựng chính sách, pháp luật, tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật, ra quyết định, khiếu nại, tố cáo, kiến nghị,... 
Công dân tham gia vào QLNN và xã hội đều nhằm mục tiêu đảm bảo sự ổn định và phát triển của xã hội. Chính vì lẽ đó, các nội dung QLNN cũng có thể được thực hiện bởi công dân thông qua các tổ chức xã hội ở những mức độ nhất định. Tuy nhiên, sự tham gia, mức độ cống hiến của công dân trong QLNN, QLXH còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Ví dụ, mức độ sẵn sàng của công dân, hình thức tham gia (trực tiếp hay gián tiếp); năng lực và vị trí việc làm; các yếu tố thuộc về cá nhân công dân (vốn con người - các giá trị cá nhân, vốn văn hóa, vốn xã hội, vốn thông tin, vốn kinh tế, vốn chính trị,..), và đặc biệt là yếu tố thể chế, chính sách của nhà nước.
2. Chính sách, pháp luật về sự tham gia của công dân quản lý nhà nước và xã hội
Về lý thuyết, dân chủ và sự tham gia của người dân đã được Amartya Sen[2] nghiên cứu và nêu thành quan điểm về sự phát triển trên cơ sở thừa nhận và nâng cao năng lực thực hiện các quyền tự do cơ bản của con người. Theo ông, dân chủ và sự tham gia của người dân không mang tính chất địa phương mà có giá trị toàn cầu[3]. Tại Việt Nam, nguyên lý xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân được ghi nhận trong các văn kiện của Đảng và thể hiện trong tư tưởng Hồ Chí Minh ngay từ những ngày đầu thành lập nước. Chính sách của Nhà nước về quyền lực nhân dân cũng là nhất quán. Tại kỳ bầu cử Quốc hội khóa I (6/01/1946), Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định: ''Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân" và "Đảng ta là Đảng cách mạng, ngoài lợi ích của nhân dân, Đảng ta không có lợi ích gì khác"[4]. Báo cáo chính trị Đại hội Đảng toàn quốc XII tháng 1/2016 xác định: "Mọi đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước phải xuất phát từ nguyện vọng, quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân, được nhân dân tham gia ý kiến"[5]. Thể chế hóa đường lối của Đảng, trong mọi chính sách phát triển, Nhà nước ta luôn đặt con người ở vị trí trung tâm. Về mặt pháp lý, Hiến pháp 2013 ghi nhận công dân có quyền tham gia QLNN và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi nhà nước trưng cầu dân ý"[6].
2.1 Điều kiện tham giaQLNN và xã hội     
Độ tuổi tham gia QLNN và xã hội: Hiến pháp 2013 quy định, công dân đủ mười tám tuổi trở lên có quyền bầu cử và đủ hai mươi mốt tuổi trở lên có quyền ứng cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân (HĐND). Việc thực hiện các quyền này do luật định[7]. Công dân đủ mười tám tuổi trở lên có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân[8]. Để thống nhất thực hiện, Điều 2 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội (ĐBQH) và đại biểu HĐND năm 2015 xác định rõ “Tính đến ngày bầu cử được công bố, công dân nước Cộng hòa XHCN Việt Nam đủ mười tám tuổi trở lên có quyền bầu cử và đủ hai mươi mốt tuổi trở lên có quyền ứng cử vào Quốc hội, HĐND các cấp”. Điều 5 Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 (Luật TCYD) cũng quy định "Công dân nước Cộng hòa XHCN Việt Nam đủ 18 tuổi trở lên tính đến ngày trưng cầu ý dân có quyền bỏ phiếu để biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân", trừ trường hợp không được ghi tên, bị xóa tên trong danh sách cử tri tại Khoản 1 và Khoản 2 điều 25 Luật này. 
Trường hợp hạn chế quyền tham gia quản lý bao gồm:
            - Trường hợp không được bầu cử, ứng cử ĐBQH, đại biểu HĐND: Luật Bầu cử ĐBQH, đại biểu HĐND năm 2015 quy định một số trường hợp không được bầu cử (Điều 30), không được ứng cử ĐBQH và đại biểu HĐND (Điều 37) khi có hành vi vi phạm pháp luật hình sự. Theo đó, có năm nhóm trường hợp không được ứng cử ĐBQH và đại biểu HĐND: (i) Người đang bị tước quyền ứng cử theo bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật, người đang chấp hành hình phạt tù, người bị hạn chế hoặc mất năng lực hành vi dân sự; (ii) Người đang bị khởi tố bị can; (iii) Người đang chấp hành bản án, quyết định hình sự của Tòa án; (iv) Người đã chấp hành xong bản án, quyết định hình sự của Tòa án nhưng chưa được xóa án tích; và (v) Người đang chấp hành biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc hoặc giáo dục tại xã, phường, thị trấn.
            - Những trường hợp không được bỏ phiếu để biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân bao gồm: (i) Người bị kết án tử h́ình đang trong thời gian chờ thi hành án; (ii) Người đang phải chấp hành hình phạt tù mà không được hưởng án treo; nếu đến trước thời điểm bắt đầu bỏ phiếu 24 giờ mà được trả tự do thì những người này được bổ sung tên vào danh sách cử tri và nhận thẻ cử tri để bỏ phiếu trưng cầu ý dân; (iii) Người đã có tên trong danh sách cử tri nếu đến thời điểm bắt đầu bỏ phiếu bị kết án tử hình, phải chấp hành hình phạt tù mà không được hưởng án treo thì UBND xã xóa tên người đó trong danh sách cử tri và thu hồi thẻ cử tri (Điều 25 Luật TCYD).
- Những trường hợp không được làm việc trong cơ quan nhà nước: Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định người có hành vi vi phạm pháp luật hình sự không được tuyển dụng, làm việc trong cơ quan nhà nước. Thêm vào đó, Luật cũng đề cập điều kiện dự tuyển công chức và xử lý kỷ luật cũng loại trừ những người đang làm việc có vi phạm pháp luật ra khỏi bộ máy nhà nước. Cụ thể: (i) Người không được đăng ký dự tuyển công chức là người đang bị truy cứu trách nhiệm hình sự, đang chấp hành hoặc đã chấp hành xong bản án, quyết định về hình sự của Tòa án mà chưa được xóa án tích (Điểm c Khoản 2 Điều 36); (ii) Xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức vi phạm pháp luật hình sự theo Khoản 3 Điều 78, Khoản 3 Điều 79, Khoản 1 Điều 81 và Khoản 3 Điều 82 Luật Cán bộ, công chức 2008.
Thời hạn tước một số quyền công dân là từ 01 năm đến 05 năm, kể từ ngày chấp hành xong hình phạt tù hoặc kể từ ngày bản án có hiệu lực pháp luật trong trường hợp người bị kết án được hưởng án treo[9].
2.2 Hình thức tham gia QLNN và xã hội  
QLNN và xã hội có đối tượng quản lý rộng, bao quát tất cả các ngành, các lĩnh vực của đời sống xã hội. Do đó, công dân cần tham gia QLNN và xã hội ngay từ khi xây dựng chính sách, pháp luật, đến phổ biến chính sách, pháp luật và giám sát các hoạt động thực tiễn. Trong thực tế, mức độ tham gia QLNN và xã hội của mỗi công dân rất khác nhau, do sự chi phối của các yếu tố, trong đó quan trọng nhất là việc lựa chọn hình thức tham gia quản lý. Điều 6 Hiến pháp 2013 quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”.
Hình thức tham gia trực tiếp
Công dân thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của mình bằng cách tham gia ứng cử ĐBQH hoặc ứng cử vào HĐND các cấp. Khi trúng cử, trở thành ĐBQH hoặc đại biểu HĐND, công dân có thể trực tiếp tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội thông qua việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của mình. Công dân có thể tham gia hoạt động trong các cơ quan nhà nước thông qua cơ chế tuyển dụng (Luật Cán bộ, công chức 2008). Tùy theo năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, công dân có thể được tuyển dụng vào cơ quan nhà nước hoặc được bổ nhiệm vào những chức vụ cụ thể trong bộ máy nhà nước. Khi trở thành công chức của nhà nước, tùy theo vị trí việc làm, cấp bậc quản lý mà công dân có thể có điều kiện và khả năng thuận lợi để trực tiếp tham gia quản lý, ra quyết định, tạo ra những tác động quan trọng cho xã hội.
Công dân có thể tham gia thảo luận, cho ý kiến trực tiếp đối với các vấn đề ở tầm quốc gia khi Nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý dựa trên quy định của Luật TCYD. Với chính sách dân chủ, mở rộng sự tham gia, Nhà nước kỳ vọng người dân thực hiện quyền và trách nhiệm xã hội ở mức cao, mỗi công dân sẽ trực tiếp đóng góp ý kiến, trí tuệ vào các chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước.
Tham gia góp ý kiến đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước; phát biểu ý kiến về các vấn đề QLNN, về nội dung của các quyết định quản lý, kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật đối với những vấn đề xã hội phát sinh. Điều này có thể thông qua các phương tiện thông tin đại chúng hay gửi ý kiến góp ý đối với cơ quan có thẩm quyền.
Kiểm tra, giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước, đấu tranh với tệ quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng, lãng phí và những hiện tượng tiêu cực trong bộ máy nhà nước. Tùy thuộc vào tính chất công việc và vị trí việc làm, công dân có thể tham gia QLNN thông qua cơ chế kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá và đấu tranh chống tiêu cực trong bộ máy nhà nước, làm trong sạch đội ngũ, đảm bảo sự vận hành hiệu quả của bộ máy QLNN. Để tham gia vào QLNN với chức năng thanh tra, công dân phải thỏa mãn những điều kiện nhất định để trở thành thanh tra viên trong các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra hành chính hoặc thanh tra chuyên ngành. Bên cạnh đó, công dân cũng có thể tham gia QLNN với tư cách là thành viên của Ban thanh tra nhân dân.
Công dân tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL): Phương thức tham gia là cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân tham gia góp ý về dự thảo văn bản; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Công dân, có quyền và trách nhiệm đóng góp ý kiến, phản ánh với Nhà nước về những vấn đề còn vướng mắc, bất cập của các văn bản pháp luật, để Nhà nước sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu thực tiễn, bảo đảm tốt hơn quyền và lợi ích của công dân. Quyền và nghĩa vụ của công dân tham gia vào việc xây dựng chính sách, pháp luật được ghi nhận tại Điều 28 Hiến pháp năm 2013, Điều 6, Điều 36, Điều 57 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
Công dân có thể tham gia bàn và quyết định trực tiếp những vấn đề liên quan đến đời sống ở cơ sở (Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007): Xuất phát từ việc sinh sống, làm việc tại các địa phương, cơ quan, công dân có thể góp ý với cơ quan chức năng về những vấn đề bất cập, gây tác động tiêu cực cho sự ổn định và phát triển, đề xuất các giải pháp để giải quyết.
Khiếu nại, tố cáo những việc làm trái pháp luật của các cơ quan và công chức nhà nước, tìm kiếm sự giải quyết để đảm bảo sự ổn định và tạo động lực phát triển: Nhà nước ban hành Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011 và Luật Tiếp công dân năm 2013, tạo cơ sở cho công dân thực hiện khiếu nại, tố cáo và được cơ quan QLNN tiếp nhận, lắng nghe và giải quyết. Nhà nước xác định việc tiếp công dân là công tác quan trọng. Thông qua việc tiếp công dân, Nhà nước tiếp nhận được các khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của nhân dân liên quan đến việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật để có các biện pháp xử lý, khắc phục kịp thời. Khi thực hiện nhiệm vụ tiếp công dân, cơ quan, cán bộ tiếp công dân thay mặt cơ quan nhà nước lắng nghe tiếng nói của nhân dân. Thái độ của cán bộ tiếp công dân, của cơ quan tiếp công dân được người dân xem như thái độ của Nhà nước đối với yêu cầu của nhân dân[10]. Công tác tiếp công dân được làm tốt sẽ góp phần phát huy bản chất Nhà nước của dân, do dân, vì dân; củng cố mối quan hệ giữa người dân với Nhà nước, giúp Nhà nước tiếp nhận được những thông tin phản hồi từ thực tế, đề ra những chủ trương, chính sách đúng đắn, phù hợp, đồng thuận với người dân.
Hình thực tham gia gián tiếp
Công dân thực hiện quyền tham gia QLNN bằng việc thực hiện quyền bầu cử ĐBQH và đại biểu HĐND. Để thực hiện quyền lực nhà nước được Nhân dân trao cho, ĐBQH và đại biểu HĐND phải chịu sự giám sát, chất vấn của cử tri (công dân) về các yêu cầu, nhiệm vụ QLNN (Điều 79 và Điều 115 Hiến pháp 2013).
Công dân tham gia QLNN và xã hội thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp. Khi công dân có yêu cầu và ý kiến, các tổ chức sẽ tập hợp lại để chuyển tới các cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết. Chính sách của Nhà nước là cho phép công dân thông qua tổ chức mà mình là thành viên tham gia nhiều hơn trong hoạt động quản lý của Nhà nước, từ việc phản biện các chính sách, pháp luật, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước và của công chức, cũng như đề đạt nguyện vọng, ý kiến của mình cho các cơ quan nhà nước xem xét, thực hiện.
3. Một số nhận xét về chính sách, pháp luật về sự tham gia của người dân quản lý nhà nước và xã hội
Trong những năm qua,chính sách, pháp luật Việt Nam bảo đảm công dân tham gia QLNN và xã hội đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Các quy định trong Hiến pháp năm 2013 và hệ thống chính sách, pháp luật đã vận dụng phù hợp và tương đồng với Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1996 (Điều 25 - ICCPR) và Luật Nhân quyền quốc tế. Các quy định này không có bất kỳ sự phân biệt nào giữa các công dân trong việc hưởng thụ quyền vì lý do tôn giáo, giới tính, nguồn gốc, dân tộc, thành phần xuất thân,...
Các quy định trong Hiến pháp, pháp luật không chỉ bao quát toàn bộ vấn đề về quyền tham gia QLNN và xã hội, cơ chế bảo đảm thực hiện quyền này, các hình thức thực hiện quyền tham gia QLNN và xã hội của công dân mà còn quy định cụ thể về lĩnh vực công dân tham gia, mức độ tham gia để công dân lựa chọn, chủ động tham gia.
Bên cạnh đó cũng cần thấy rằng, chính sách, pháp luật Việt Nam ở một khía cạnh nhất định vẫn còn mang tính nguyên tắc. Những quy định chung chung đã làm hạn chế quyền công dân trên thực tế. Nhiều quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn. Ví dụ, Điều 32 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 xác định cơ quan có quyền trình dự án, dự thảo VBQPPL lập đề nghị xây dựng VBQPPL. Điều này vô hình trung đã loại bỏ quyền lập đề nghị xây dựng VBQPPL của những công dân là thành viên của tổ chức xã hội không thuộc thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, ngay cả khi họ là đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản. Tình trạng người dân chưa quan tâm đến các Cổng thông tin lấy ý kiến của các bộ ngành, thờ ơ với việc góp ý xây dựng, phản biện chính sách, pháp luật có thể có nhiều nguyên nhân, trong đó, có trình độ dân trí, nhận thức và kiến thức pháp luật hạn chế. Bên cạnh đó, Nhà nước chưa thiết lập được cơ chế đầy đủ bảo đảm cho công dân thực hiện quyền tham gia QLNN và xã hội. Mặt khác, Nhà nước cũng chưa xây dựng được cơ chế hữu hiệu khuyến khích người dân tham gia vào các hoạt động này.  
Những vấn đề trên đang đặt ra những thách thức về xây dựng nhà nước pháp quyền và mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội đến năm 2020, tầm nhìn 2035 cho Việt Nam. Do đó, cần phải tiếp tục nghiên cứu và đánh giá đầy đủ về hệ thống chính sách, pháp luật, sửa đổi những quy định cản trở quyền công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội trong các luật chuyên ngành, bổ sung các quy định theo hướng tạo nhu cầu và động lực cho người dân tham gia QLNN và xã hội. /.